工业和信息化部 国家发展和改革委员会 监察部等


九部门紧急通知遏制电解铝行业产能过剩和重复建设

工信部联原[2011]177号


2011年4月14日，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、监察部、国土资源部、环境保护部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家能源局等部门联合印发了《关于遏制电解铝行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的紧急通知》。全文如下：

　　 二○一一年四月十四日

关于遏制电解铝行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的紧急通知
工信部联原[2011]177号


各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团工业主管部门、发展改革委、监察厅（局）、国土资源厅（局）、环境保护厅（局）、能源局，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部，省会城市中心支行，计划单列市城市中心支行，银监会、电监会各派出机构：

　　电解铝是国民经济建设所需要的重要原材料，在国家宏观调控政策和产业政策的指导下，我国铝工业在结构调整、淘汰落后、技术进步、节能降耗、兼并重组等方面取得了积极进展,为国民经济建设作出了重要贡献。

　　近年来，随着投资的快速增长，我国电解铝产能过剩、供大于求的矛盾十分突出，在局部利益的驱动下，一些地方仍在加快电解铝项目建设，甚至在招商引资中给予土地、税收、优惠电价等方面政策支持。一些企业还采用“先建再报批”等方式抢建项目，使电解铝行业供大于需、行业竞争激烈、市场价格低位徘徊、企业盈利能力下降的矛盾更加凸显。到2010年底，全国电解铝产能已达2300万吨，实际产量1560万吨，设备利用率仅70%。2010年1-11月铝冶炼行业利润104.41亿元，销售利润率仅3.59%，大大低于工业行业平均水平。

　　目前全国拟建电解铝项目23个，总规模774万吨，总投资770亿元。如果拟建项目全部建成投产，到“十二五”末期，全国产能将超过3000万吨，产能过剩的矛盾将进一步加剧。电解铝行业这种无序扩张、重复建设的势头，如果不加制止地任其发展，不利于我国铝工业的健康发展，也将给国家、企业造成大量资源和资金的浪费。

　　针对我国电解铝行业产能过剩和无序扩张的势头，各地区、各部门要按照科学发展观的要求，从全局利益出发，坚决贯彻落实国家宏观调控的各项政策措施，遏制电解铝产能盲目扩张，防止供大于需矛盾的进一步加剧。为此，要认真做好以下工作：

　　一、统一思想认识，转变发展方式。各地区、各部门要严格执行国家产业政策，认真落实国务院《有色金属产业调整和振兴规划》（国发[2009]14号）、《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发[2009]38号）文件确定的各项政策措施。要充分认识产业结构调整工作的重要性和艰巨性，切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，认真贯彻落实科学发展观，进一步增强和提高大局意识、责任意识和忧患意识。正确处理好中央与地方、局部与全局、当前与长远的关系，转变发展方式，加大铝工业结构调整力度，促进电解铝行业的健康发展。

　　二、严格控制拟建电解铝项目。自本《通知》下发之日起，各地要立即叫停拟建电解铝项目，坚决制止任何扩大产能的新建项目的违规审批行为。对继续违规审批项目的行政管理部门，以及违反国家节能环保法律法规和信贷、产业、土地供应等政策规定，工作严重失职或失误造成重大损失或恶劣影响的行为，要依纪依法追究有关责任人的责任。

　　三、加大执法力度，形成政策合力。各地工业主管部门和发展改革部门要加强与国土、环保、电力、金融等部门的配合，加大执法力度，坚决遏制电解铝盲目投资、产能急剧扩张势头。对违规拟建的电解铝项目，要立即停止办理用地审批、能评审查、环境影响评价、电力供应和新增授信等手续。

　　四、取消地方出台的各项优惠政策。各地一律不得违反国家法律、法规和产业政策进行各类招商引资活动。要认真清理对拟建电解铝项目自行出台的土地、税收、电价等优惠政策。已经出台的要坚决废止。

　　五、严禁以各种方式扩大产能。在不增加电解铝产能的前提下，国家将继续支持企业以资产为纽带、以资源为保障、以技术为支撑的跨行业、跨地区、跨所有制的联合重组；支持以现有企业为基础，推进技术进步、节能减排和结构调整。鼓励铝电联合，支持在符合国家环保、土地法律法规以及投资管理规定的骨干企业适时适度开展直供电试点。严禁以各种名义扩大电解铝产能。

　　六、认真清理电解铝拟建项目。各地工业主管部门、发展改革部门，要严格按照本《通知》要求，对本地区的电解铝拟建项目进行认真清理。清理结果和贯彻有关文件的总结报告，于5月15日前上报工业和信息化部、发展改革委和相关部门。

　　七、加强市场引导和社会监督。要通过多种形式大力宣传产业政策和相关法律法规，加强政策引导，对违规建设项目加强社会监督。充分发挥中国有色金属工业协会的作用，密切关注、掌握电解铝行业拟建项目的发展态势，及时发布市场供求信息，引导企业投资方向，协助政府部门做好电解铝行业结构调整工作，促进行业健康发展。


工业和信息化部
国家发展和改革委员会
监察部
国土资源部
环境保护部
中国人民银行
中国银行业监督管理委员会
国家电力监管委员会
国家能源局


　　 二○一一年四月十四日






　　　　　　　　　　　　民事预审理论及相关实践之探索

　　　李世宇 郑州升达经贸管理学院 , 陆通 山东省淄博市淄川区法院杨寨法庭

　　2012年8月的民事诉讼法修改，被视为该法实施20年以来的首次全面“大修”。此次修法在推进司法透明化和当事人主体地位方面的亮色值得肯定，如规定公众有权查阅发生法律效力的判决、裁定；检察监督权不再局限于审判程序，被监督的主体不再局限于法院；诚实信用原则得到确认和强调；明确提出保障当事人的起诉权；增加新条款规制恶意诉讼；确认专家证人出庭提出意见的资格；赋予当事人对简易程序的选择权等。此次修法承载着破解众多制度难题的历史重任，同时也在一定程度上触及了诸如公证等外围制度的“神经”。[1]

然而遗憾的是，在程序设计上，本次修法只是简略地规定了小额诉讼、公益诉讼、诉外调解协议和担保物权确认程序，对局部条款进行了修改，而程序分化、程序分类建构的问题并未获得真正的关注。[2]学界大力呼吁的民事审前程序理论未被完整采纳。

当前我国的民事审前程序理论研究声势浩大，但实践效果却不明显。究其原因，一是我国的司法改革本身缺乏整体性设计，程序分类单一，改革目标单向；[3]二是学界对民事诉讼初审程序的内部结构划分未形成统一认识。笔者认为，民事诉讼初审程序应划分为民事审前程序（Pretrial Procedure）与正审程序（Trial）；而民事审前程序又可进一步划分为诉答程序（Pleadings）和预审程序（Preliminary Procedure）。预审程序是承前启后，衔接诉答程序与正审程序的枢纽程序。诉答程序、预审程序和正审程序这三个独立的子程序共同组成了民事诉讼的初审程序。

一、对相关理论的简要梳理

（一）预审程序不同于审前程序

审前程序具有独特的功能与使命，是民事诉讼中的关键环节。立法改革的首要任务，是改依附性的“审前准备”为独立性的“审前程序”。[4]

长期以来，由于翻译错误，一些学者对审前程序、诉答程序、预审程序、证据开示、审前会议等诉讼环节的功能界定不清，研究存在逻辑断裂、紊乱和功能界定错位、缺位的现象。而诉讼制度改革过程中相关程序分化的模糊，[5]也导致了理论界与实务界（甚至他们自身内部）改革思路上的分歧，使理论、制度、实践三者之间出现脱节乃至对立。

审前程序的内部结构如何？它包含哪些子程序？其功能如何实现？实现的载体是什么？这些都是急待梳理和明确的问题。

笔者认为，民事审前程序是指起诉之日至正审开庭前一日期间的民事诉讼程序。民事预审程序则是指立案之后分流繁简案件，梳理争点，筛选、固定证据，安排诉讼进程，庭前调解以及促成庭前和解的民事诉讼程序。民事预审程序只是民事审前程序的一个子程序。

（二）预审程序不同于诉答程序

新民事诉讼法第133条规定，人民法院对受理的案件可以通过交换证据等方式明确争议焦点。但这一规定过于简略，没有完整吸纳审前程序理论研究的最新成果。

目前，学界对审前程序、诉答程序、预审程序等概念的界定不够清晰。有观点认为，诉答程序是指民事诉讼双方当事人以交换起诉状和答辩状的方法为诉讼开始以及确定诉讼争点的程序，是民事诉讼的起始程序。[6]

虽然诉答源于英国古老的普通法传统，大陆法系国家没有诉答程序的称谓，但诉状与答辩状等书状的交换却为各国民事诉讼程序所共有。[7][8]因此，诉答程序的核心功能是“诉状与答辩状的交换”，这与诉答程序的功能明显不同。这一点在英美国家的立法例上可以得到印证：

英国的审前程序分为四个阶段：一是传票令状送达，二是诉答，三是证据发现，四是庭审指导。[9]美国的审前程序则由诉答程序、发现程序和审前会议三个环节组成。诉答程序是当事人之间交换诉讼状和答辩状的程序。发现程序是当事人相互获取对方或者案外第三人持有的与案件有关的信息和证据的程序。审前会议中，由法官对案件进行指导、管理，促进当事人和解的程序。在最后一次审前会议上，法官需要列出争点范围、证据目录、证人名单及其他同意事项，庭审活动不得超出最后审前命令的范围。由此可见，根据功能划分，英美国家的诉答程序严格区别于预审程序。

笔者认为，民事诉答程序是指人民法院审查立案，接收、转换诉辩材料，交叉知会诉辩观点的民事诉讼程序。诉答程序的功能只是“原材料验收”，而不是“加工”，甚至也不能是“初步加工”。诉答强调“收转”，预审则强调“准备”，即在诉讼系属之后，分流繁简案件，梳理争点，筛选、固定证据，安排诉讼进程，促成庭前和解、庭前调解。

一般情况下，预审程序在诉答程序结束后开始，二者在时间上泾渭分明。但如果出现反诉或者本诉增加、变更、放弃诉讼请求的情况，二者又会出现交叉：即临时中断预审程序，启动新一轮的诉答程序。当新一轮诉答程序完成之后，又恢复原来的预审程序。

（三）预审程序不同于正审程序

笔者目前能够查阅到的资料显示，“预审”的概念早已有之，“正审”的概念却鲜有学者提及。笔者认为，普通法中的“Trial”即是“正审”，指正式开庭审理。现任香港高等法院原诉庭法官的芮安牟先生在其英文著作《浅谈民事司法诉讼》中，将民事审判程序划分为“展开诉讼”、“准备诉讼”、“案件管理”、“预审”和“正审”五个阶段（香港大学法律博士陈星楠在为其著作翻译时，即将其中的“Trial”翻译成“正审”）[10]。笔者以为，从时间上来讲，民事正审程序是指人民法院正式开庭审理之日至裁判确定之日期间的民事诉讼程序。其内容是：法官主持，当事人和其他诉讼参与人共同参与，以证据置辩、言辞攻防的形式认定案件事实并作出一审裁决。

正审以开庭为唯一形式，开庭次数以一次为原则，数次为例外；正审以当庭宣判为原则，以定期宣判为例外；正审应制作《法庭审理笔录》，审理笔录以逐字记录为原则。与之不同，预审可以采用开庭形式，也可采用庭前听证、庭前会议等其他形式；预审的次数不以一次为限；预审可以制作笔录，也可不制作笔录；预审笔录以概括记录为原则，不必逐字记录。正审强调当事人对抗，而预审中的调查取证、安排诉讼进程等活动则显现出强烈的职权主义特征。一方面，预审与正审互为依托，以预审的时间支出、程序支出来换取正审的公正和效率。另一方面，预审又可以直接终结诉讼程序，免除正审。[11]

二、立法规定民事预审程序的必要性分析

《礼记•中庸》曰：“凡事预则立，不预则废”。此语精确地揭示了预正之间的辩证关系，日常生活中也有许多加以运用的实例：如体育比赛中的预赛与决赛，财政预算与决算，工程造价预算与决算，人员选拔的预选与正选，土地审批的预审与正审，办理出口退税的预审与正审，贷款审查的预审与正审等等。在司法领域，我国古代法官断狱听讼重技巧、懂策略者也甚明理喻之法、预正之道。[12]因为聪明的法官都愿意在庭前与双方当事人交换意见，梳理法律关系，剔除琐碎争点；即便那些“和稀泥”型的法官，在漫长的“和稀泥”的过程中也能不自觉地完成预审的过程。所以，笔者愿意乐观地推测，在古今中外的司法史上，预审一直都是存在的，只不过预审实践没有及时上升为预审理论，自发性的预审没有及时转变为制度化的预审。

2005年，最高人民法院颁布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004－2008）》明确指出，要“改革和完善庭前程序。明确庭前程序与庭审程序的不同功能，规范程序事项裁决、庭前调解、审前会议、证据交换、证据的技术审核等活动，明确办理庭前程序事务的职能机构和人员分工。”[13]

由于审前程序的建构涉及法官制度改革、审理结构调整、证据制度完善等基本问题，[14]所以实现审判人员与审判辅助人员的分类管理最初成为审前程序改革的突破口。这种改革这主要有两种模式：法官助理模式和预审法官模式。法官助理模式是为法官设置辅助人员，[15]预审法官模式则是分化法官职能，分别设置预审法官和审理法官。[16]然而，审前程序的改革不能完全等同于司法人员分类管理的改革。同时，缺乏对审前程序分化理论和预审程序内在逻辑顺序的理论研究，人员、机构设置的改革就缺乏运行的软件支撑，就会陷入困境。前几年一些法院如火如荼的审前程序改革逐渐销声匿迹恰好印证了这种判断。