黑龙江省人大常委会


黑龙江省建设工程勘察设计条例

　　(1998年8月15日黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议通过根据2008年6月13日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议修订)

　　黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会公告

　　第4号

　　《黑龙江省建设工程勘察设计条例》已由黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议于2008年6月13日通过，现予公布，自2008年8月1日起施行。

黑龙江省人民代表大会常务委员会

　　2008年6月13日

　　第一章 总则

　　第一条 为加强建设工程勘察(以下简称勘察)和建设工程设计(以下简称设计)的管理，规范勘察、设计行为，维护勘察、设计市场秩序和当事人的合法权益，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

　　第二条 本条例所称勘察，是指根据建设工程的要求，查明并分析建设场地和有关范围内的地质地理环境特征、岩土工程条件，编制建设工程所需的勘察文件及其相关的活动。

　　本条例所称设计，是指根据建设工程的要求，对其技术、经济、资源、环境等进行综合分析、论证，编制建设工程所需的设计文件及其相关的活动。

　　第三条 在本省行政区域内从事勘察、设计和施工图审查活动，以及对其进行监督管理，均应当遵守本条例。

　　第四条 勘察、设计应当遵守有关法律、法规、规章，执行城乡规划和工程建设的标准、规范，贯彻安全适用、保护环境、节约用地、节省投资、节省能源的原则。

　　第五条 鼓励勘察、设计单位在勘察、设计中采用先进技术、先进设备、先进工艺和节能环保材料。不得采用已经淘汰或者不符合标准的技术、设备、工艺和材料。

　　第六条 省建设行政主管部门负责全省勘察、设计的监督管理，并组织实施本条例。

　　市(行署)、县(市)人民政府的建设行政主管部门负责本行政区域内勘察、设计的监督管理。

　　省农垦总局、省森工总局建设管理机构负责垦区、国有森工林区内勘察、设计的监督管理，业务上接受省建设行政主管部门的指导和监督。

　　交通、水利、人防等有关部门依据法律、法规赋予的职责，做好本专业勘察、设计的监督管理工作。

　　第二章 从业资格

　　第七条 勘察、设计和施工图审查单位，应当取得建设行政主管部门颁发的相应资质证书和施工图审查单位认定书，方可从事勘察、设计和施工图审查业务。

　　省建设行政主管部门应当结合本省建设规模，认定相应数量的施工图审查单位。

　　第八条 申请勘察、设计资质证书和施工图审查单位认定书，应当具备下列条件：

　　(一)有设立勘察、设计和施工图审查单位的申请文件；

　　(二)具有法人资格的营业执照；

　　(三)有符合规定的注册资本；

　　(四)有与其从事的勘察、设计和施工图审查活动相适应的专业技术人员和执业资格注册人员；

　　(五)有符合规定的固定工作场所和技术装备；

　　(六)法律、法规、规章规定的其他条件。

　　第九条 勘察、设计单位资质和施工图审查单位认定的标准、类别、级别和核定、升级、增项、变更等，以及审批程序按照国家有关规定执行。

　　勘察、设计单位资质按照国家规定由省建设行政主管部门审批的，省建设行政主管部门可以委托下级建设行政主管部门协助审查。协助审查的下级建设行政主管部门应当在10个工作日内审查完毕，并将审查情况和申请材料报省建设行政主管部门。

　　第十条 取得勘察、设计资质的单位，按照规定可以承接与其资质等级确定的业务范围相应的工程咨询、技术服务业务。

　　第十一条 资质证书实行年度检验制度。勘察、设计单位应当接受省建设行政主管部门的年度检验。

　　未经年度检验或者年度检验不合格的，应当按照规定重新申请资质等级。在确定新的资质等级之前，不得从事勘察、设计活动。

　　第十二条 从事勘察、设计活动的专业技术人员，依法实行注册执业管理制度。未经注册的勘察、设计人员，不得以注册执业人员的名义从事勘察、设计活动。

　　勘察、设计注册执业人员和其他专业技术人员只能受聘于一个勘察、设计单位；未受聘于勘察、设计单位的，不得从事勘察、设计活动。

　　第十三条 勘察、设计注册执业人员和施工图审查人员及其他专业技术人员应当按照国家和省规定的学时和内容，定期接受建设行政主管部门或者法律、法规规定的其他专业部门组织的继续教育。

　　第十四条 勘察、设计单位和注册执业人员应当使用国家建设行政主管部门统一制作的资质证书、执业人员注册证书、执业印章。出图专用章、施工图审查专用章、施工图审查人员资格证书由省建设行政主管部门统一制作。

　　严禁转让、出借、涂改、伪造资质证书、执业人员注册证书、执业印章、出图专用章、施工图审查专用章和施工图审查人员资格证书。

　　第三章 发包与承包

　　第十五条 勘察、设计的发包与承包，应当遵循公开、公正、公平和诚实信用的原则。任何地区、任何部门不得分割、垄断、封闭勘察、设计市场。

　　第十六条 勘察、设计发包依法实行招标发包或者直接发包。

　　依法必须实行招标发包的，不得以技术服务和行政审查等方式取代招标发包。
　第十七条 建设单位应当根据工程规模和专业技术要求，按照有关规定将勘察、设计业务发包给具有相应资质等级的勘察、设计单位。

　　对于影响城市景观和公共利益的标志性建筑物、构筑物或者重大的基础设施工程的设计方案，有关行政主管部门应当向社会公示，征求公众意见。

　　第十八条 建设单位应当将建设项目的勘察、设计业务发包给一个勘察、设计单位。大型或者技术复杂建设项目的勘察、设计业务可以发包给两个以上的勘察、设计单位,但是应当选择其中一个为主体勘察、设计单位，负责建设项目的协调与配合。

　　第十九条 承包整个建设项目勘察、设计业务的总承包方经建设单位书面同意，可以将所承包的勘察、设计业务中的部分专业或者非主体业务再分包给其他具有相应资质等级的勘察、设计单位；承包部分勘察、设计业务的单位作为分承包方不得将承包的业务再分包。

　　分承包方对总承包方负责，总承包方对发包方负责。

　　勘察、设计单位不得将承包的全部勘察、设计业务，以任何形式转手发包给其他勘察、设计单位。

　　第二十条 民用住宅建设项目中的水、电、燃气、消防、抗震设防、供热、电视、通讯等专业设计，不得分别发包，应当统一勘察、设计，统一出图，禁止行业或者部门垄断。

　　第二十一条 勘察、设计前，发包和承包双方应当签订勘察、设计合同，并使用国家和省制订的规范合同文本。

　　勘察、设计合同签订后15日内，建设单位应当将合同报送建设项目所在地建设行政主管部门登记备案。

　　第二十二条 发包和承包双方应当执行国家和省规定的勘察、设计取费标准，不得擅自提高或者降低；国家和省没有规定取费标准的，由双方协商确定。

　　第二十三条 建设单位应当按照勘察、设计合同约定的时间和额度，向勘察、设计单位支付勘察、设计费。

　　勘察、设计单位应当按照勘察、设计合同约定的时间和质量，向建设单位提供勘察、设计文件。

　　第二十四条 省外勘察、设计单位承包本省勘察、设计业务，应当持其所在地省建设行政主管部门或者国务院有关部门出具的证明和资质证书，到本省省建设行政主管部门办理登记备案手续。

　　第四章 质量管理

　　第二十五条 勘察、设计单位应当建立健全勘察、设计质量保证体系和质量责任制，执行国家推行的质量体系认证制度，并逐步实行质量责任保险制度。

　　第二十六条 在勘察、设计前，建设单位应当向勘察、设计单位提供下列文件并对文件的真实性负责：

　　(一)建设项目勘察、设计发包书；

　　(二)依法批准的建设规划；

　　(三)建设项目环境影响评价文件；

　　(四)建设项目勘察、设计所需的其他基础资料和文件。

　　第二十七条 勘察、设计单位应当对勘察、设计的科学性和正确性负责。勘察、设计文件应当符合下列要求：

　　(一)法律、法规、规章的规定；

　　(二)建设项目勘察、设计发包书的要求和勘察、设计合同的约定；

　　(三)勘察、设计标准和规范、规程的要求；

　　(四)经济合理，计算准确，表述清楚，图纸清晰；

　　(五)有关勘察、设计责任人员签字齐全；

　　(六)按照规定加盖印章。

　　第二十八条 勘察、设计文件中所选用的材料、构配件和设备，应当注明其规格、型号、性能等技术指标，并符合国家规定的质量标准，但不得指定生产厂或者供应商。

　　第二十九条 建设单位应当将施工图设计文件报县以上建设行政主管部门和具有相应资格的施工图审查单位审查。未经审查或者经审查不合格的，不得使用。

　　施工图设计文件审查的范围、内容、程序和时限，由省建设行政主管部门依照国家有关规定制定。

　　第三十条 在工程开工前，建设单位应当组织监理、勘察、设计、施工等单位并聘请有关专家，进行设计交底和施工图会审。未经设计交底和施工图会审进行施工造成质量事故的，建设单位应当承担相应责任。

　　第三十一条 勘察、设计文件实施过程中，任何单位和个人不得擅自修改。确需修改的，应当由原设计单位负责，经原设计单位书面同意也可以委托其他具有相应资质的设计单位进行修改。

　　设计文件的修改部分以及修改部分对未修改部分产生的连带影响，由修改设计文件的单位承担相应的责任。

　　勘察、设计文件修改部分涉及工程建设强制性标准和地基基础与主体结构安全的，应当由原施工图审查单位重新进行审查。

　　第三十二条 设计文件实施过程中，设计单位应当向施工单位交代设计意图，解释设计文件，及时解决施工中出现的设计问题，参加主要阶段验收或者试车考核，做好设计总结和回访。重大和复杂工程应当签订现场技术服务合同，派驻现场设计代表。

　　建设工程发生重大质量事故，勘察、设计单位应当参加事故原因调查，并参与提出处理方案。

　第三十三条 任何单位和个人不得以任何理由，要求勘察、设计和施工图审查单位违反法律、法规、规章和有关技术标准进行勘察、设计和施工图审查。

　　勘察、设计和施工图审查单位及其工作人员对违反前款规定的要求应当予以拒绝。

　　第三十四条 勘察、设计的地方标准，由省建设行政主管部门提出，省标准化行政主管部门审批、编号、发布，并报国务院建设行政主管部门和标准化行政主管部门备案。

　　凡通用性强而又具备条件的建筑构配件、建筑设备、建筑物、构筑物、公用设施以及单项工程项目设计，均应当编制建设标准设计图集，并积极推广应用。建设标准设计图集由省建设行政主管部门负责审查、批准。

　　第三十五条 勘察、设计文件的著作权由勘察、设计单位享有。勘察、设计文件除依据合同用于约定的建设项目外，任何单位和个人不得剽窃、抄袭，不得擅自出售、转让或者重复使用。

　　第三十六条 勘察、设计单位应当按照国家和省有关规定建立健全档案管理制度。凡与勘察、设计有关的文件，应当及时整理归档，不得损坏、涂改。

　　重大建设项目的勘察、设计文件，建设单位应当按照有关规定，交付当地档案管理部门保管。

　　第三十七条 县以上建设行政主管部门应当建立勘察、设计和施工图审查单位信用评价制度，设立信用档案，记录勘察、设计和施工图审查单位及其专业技术人员的基本情况、服务质量、不良行为等内容，并定期向社会公布。

　　第五章 法律责任

　　第三十八条 建设行政主管部门和有关部门有下列行为之一的，由其上级行政机关责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

　　(一)为不具备法定条件的申请单位办理审查、批准手续的；

　　(二)对符合法定条件的申请不予受理，或者未在法定期限内审查完毕或者作出决定的；

　　(三)施工图设计文件未经审查或者审查不合格发放施工许可证的；

　　(四)未按照国家工程建设标准和规范对勘察、设计实行质量监督，未及时处理有关勘察、设计质量投诉，或者未依法履行其他监督管理职责的；

　　(五)不按照规定建立勘察、设计和施工图审查单位信用档案的；

　　(六)分割、垄断、封闭勘察、设计市场或者指定勘察、设计单位的；

　　(七)其他违反法律、法规、规章的行为。

　　第三十九条 勘察、设计和施工图审查单位违反本条例规定，有下列行为之一的，由县以上建设行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，没收违法所得，并按照以下规定给予处罚：

　　(一)未经年度检验或者年度检验不合格从事勘察、设计业务的，处以一万元以上三万元以下罚款；

　　(二)转让、出借资质证书、认定书或者出图专用章的，处以一万元罚款；涂改、伪造资质证书、认定书或者出图专用章的，处以三万元以上五万元以下罚款；情节严重的，由发证机关吊销资质证书或者施工图审查单位认定书；

　　(三)省外勘察、设计单位承包本省勘察、设计业务未到省建设行政主管部门办理登记备案手续的，处以勘察、设计费10%以上30%以下罚款；

　　(四)未按规定的内容和标准进行施工图审查或者施工图违反强制性标准未指出的，处以五万元以上十万元以下罚款；情节严重的，由发证机关吊销施工图审查单位认定书。

　　第四十条 勘察、设计人员违反本条例规定，转让、出借、涂改、伪造执业人员注册证书、执业印章、施工图审查人员资格证书的，由县以上建设行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处违法所得一倍以上两倍以下罚款；情节严重的，由发证机关吊销从业资格证书。

　　第四十一条 建设单位违反本条例规定，有下列行为之一的，由县以上建设行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并给予下列处罚：

　　(一)未按照规定期限办理勘察、设计合同登记备案手续的，处以五千元以上一万元以下罚款；

　　(二)对民用住宅建设项目中的专业设计分别发包的，处以一万元以上三万元以下罚款。

　　第四十二条 勘察、设计活动中的违法行为，本条例未作处罚规定的，依照国家有关法律、法规、规章的规定实施处罚。

　　第六章 附则

　　第四十三条 抢险救灾工程、临时性建筑和农民自建两层以下住宅的勘察、设计不适用本条例。

　　第四十四条 军队系统的勘察、设计单位承包地方勘察、设计业务的，应当执行本条例。

　　第四十五条 本条例自2008年8月1日起施行。


山林权属纠纷处理难题的破解

王敬文


摘要

随着林权制度改革的不断深入，山林权益与广大农民的经济关系日益紧密，广大农民对山林资源越来越重视，加之在上世纪八十年代初“林业三定”工作的粗放和其它种种原因，导致山林权属纠纷越来越多。然而，现行法律对山林权属纠纷调处程序的设置存在着种种问题，其中最难解决也是最迫切需要解决的问题是山林权属纠纷处理的恶性循环。由于恶性循环，拖延了时间，浪费了资源，已引起了农村的不稳定。解决这一难题的方式应有多种，比如用行政终局裁决方式、人民法院单纯作为民事案件来审理等方式。笔者提出用行政附带民事诉讼的方式，来解决山林权属纠纷循环处理的问题，并对此方式作出分析，以期能抛砖引玉。

关键词：山林权属纠纷；循环处理；行政附带民事诉讼


一、山林权属纠纷调处程序的演变过程

　　山林权属纠纷调处的对象是当事人因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议，属民事产权纠纷的一种。其调处程序的演变过程如下：

（一）1991年7月11日以前，山林权属纠纷案件是作为民事案件来处理的

　　1991年7月11日以前，山林权属纠纷的处理主要适用《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）和《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）等有关规定。《森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”。第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。第三款规定：“当事人对人民政府的处理决定不服的可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉”。所以，当事人发生山林权属纠纷应先向人民政府申请确权处理，对人民政府的处理决定不服的，可在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。起诉时以争议相对方为被告，按民事诉讼法的规定提起民事诉讼。人民法院以民事案件审理，对所争议的山林权归属作实体判决。原来处理该案的人民政府不是人民法院审理该民事案件的当事人。

（二）1991年7月11日起至今，山林权属纠纷案件作为行政案件来处理

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。最高人民法院（行）发（1991）19号文件关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）（1991年6月11日通过，1991年7月11日起试行）第一条规定：“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。第七条规定：“公民、法人、或者其它组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理”②。从此明确了人民政府处理山林权属纠纷属于具体行政行为，人民法院审理山林权属纠纷案件作为行政案件来审理。《行政诉讼法》第三十七条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其它组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。由于当时没有法律法规规定，必须经过行政复议，人民法院才能受理山林权属纠纷案件。因此，当事人对人民政府的山林权属纠纷行政处理决定不服的，可选择先申请行政复议，对复议决定不服的再提起行政诉讼；也可以直接提起行政诉讼。行政复议不是行政诉讼的必经程序。
　　1999年10月1日，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）颁布实施。该法第三十条第一款规定：公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。从此，山林权属纠纷案件处理，在程序上适用《森林法》第十七条第一款第二款、最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）》第一条第七条、《行政诉讼法》第三十七条、《行政复议法》第三十条第一款及其相关的法律规定，山林权属纠纷案件的处理，行政复议成为行政诉讼的必经程序。目前，山林权属纠纷案件的处理程序为：行政裁决——行政复议——行政诉讼（一审，二审）。

二、导致山林权属纠纷循环处理的根由是程序不当

　　政府对山林权属纠纷案的确权处理，是属于行政裁决行为，属具体行政行为的一种。当事人对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定不服的，应当先向上一级人民政府申请行政复议。《行政复议法》第二十八条第一款规定，根据不同情况，对具体行政行为作出复议决定有如下四种结果：第一，具体行政行为认定事实清楚，、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的，决定维持；第二，被申请人不履行法定职责的，决定在一定期限内履行；第三，具体行政行为有主要事实不清证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当五种情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。决定撤销或确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为；第四，被申请人不按本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该项具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。针对前述规定，复议机关对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定的复议决定有三种结果：第一，维持人民政府的行政处理决定；第二，撤销人民政府的行政处理决定，并要求人民政府在一定期限内重新作出处理决定；第三，直接变更人民政府的行政处理决定，即复议机关可以对下一级人民政府的行政裁决在实体上直接作出处理，但复议决定不是终局的，当事人不服复议机关的复议决定仍可提起行政诉讼。人民法院审理山林权属纠纷案件，适用《行政诉讼法》的有关规定，只对政府的行政裁决行为作合法性审查，不对案件作实体上的判决。根据《行政诉讼法》第五十四条规定，对行政案件的判决结果有四种情况：第一，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；第二，具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权五种情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为；第三，被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行；第四，行政处罚显失公正的，可以判决变更。而山林权属纠纷案件是行政裁决案件，不是行政处罚案件，人民法院在审理在山林权属纠纷案件时，不享有司法审查的变更权。行政诉讼又不能适用调解。所以，山林权属纠纷行政裁决案的判决结果无外乎二种：⑴维持人民政府的行政处理决定；⑵撤销人民政府的行政处理决定，并要求人民政府重新处理。人民法院对山林权属纠纷行政裁决案件的合法性审查主要包括以下几个方面：⑴确权的行政主体是否适格；⑵行政主体在确权过程中程序是否合法；⑶案件事实是否清楚、证据是否确凿；⑷适用法律、法规是否正确。只要上述四项中有一项不符合规定，政府的行政处理决定就会被人民法院撤销，并要求政府重新作出处理。如果当事人对人民政府重新作出的行政处理决定不服，仍然可以继续提起行政复议，进而行政诉讼，一审二审，山林权属纠纷案件的处理开始循环。如果人民法院的生效判决又撤销了政府新的处理决定并要求人民政府继续重新作出处理，则第二次循环又开始。在实践中，由于山林权属纠纷的成因错综复杂、涉及的历史时间长，政府在调处过程中所调查到的有关其历史与现状的材料又真假掺杂，政府越来越难以收集到能证明事实的充分的证据材料，其所作出的处理难免存在一些缺陷，从而出现人民法院撤销政府的行政处理决定，并要求政府重新处理——即案件循环处理的情况是比较多的。
　　归根结底，导致山林权属纠纷案件循环处理的根由，是人民法院审理山林权属纠纷行政案件不能作出实体判决。
　　举一个案例：1998年8月9日，资兴市香花乡鹿桥村老屋图组（以下简称老屋图组）与资兴市香花乡鹿桥村黄花庄组（以下简称黄花庄组）关于“罗溪岭”山场山林权属纠纷一案，老屋图组向资兴市人民政府提出确权申请，资兴市人民政府于1998年11月20日作出资政法〔1998〕10号行政处理决定，将争议山场分为A、B、C、D四处，其中A、B、D三处的山权林权归老屋图组，C处的山权林权归黄花庄组，黄花庄组不服并向资兴市人民法院提起行政诉讼，资兴市人民法院于1999年8月4日作出了〔1999〕资法林行初字第5号行政判决，撤销了资兴市人民政府作出的资政法〔1998〕10号行政处理决定，并要求资兴市人民政府重新作出处理。老屋图组不服判决提起上诉，郴州市中级人民法院于1999年12月15日作出〔1999〕郴林行终字第13号终审判决，维持了资兴市人民法院〔1999〕资法林行初字第5号行政判决。资兴市人民政府对此案进行重新处理，于2000年7月14日作出资政法〔2000〕6号行政处理决定，将争议山场的A、C、D处的山权林权确权给黄花庄组所有，将B处的山权林权确权给老屋图组所有，老屋图组不服资兴市人民政府资政法〔2000〕6号行政处理决定，并向郴州市人民政府申请行政复议，郴州市人民政府于2001年8月13日作出郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定书，撤销了资政法〔2000〕6号行政处理决定，并决定由资兴市人民政府重新处理。黄花庄组不服郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定，向资兴市人民法院提起行政诉讼，资兴市人民法院于2001年11月30日作出〔2001〕资行初字第9号行政判决书，维持了郴州市人民政府郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定，黄花庄组和老屋图组均没有提起上诉。资兴市人民政府又对此案进行重新处理，于2006年12月9日作出资政法〔2006〕14号行政处理决定，将争议山场划为1号、2号、3号小班，其中1号和2号小班的山权林权确权归老屋图组所有，3号小班的山权林权确权归黄花庄组所有。黄花庄组不服，向郴州市人民政府申请行政复议，郴州市人民政府于2007年3月29日作出郴政行复决〔2007〕10号行政复议决定，维持了资兴市人民政府资政法〔2006〕14号行政处理决定书。当事人在法定期限内没有提起行政诉讼，至此，该案的处理才真正终结。此案自1998年8月开始，至2007年3月才结束，历时8年零7个月，其中在第一个循环中因行政复议不是必经程序，所以当事人直接选择了行政诉讼，在第二个循环中当事人没有提起上诉，在第三个循环中当事人没有提起行政诉讼，这样，还节约了几个程序的时间，否则，所花的时间更长。在此案的循环处理期间，多次发生过当事人集体上访事件，发生过二次群体斗殴事件。
　　不可想象，到底还有多少情形会导致案件的循环处理。
　　山林权属纠纷行政裁决，作为具体行政行为的一种，应遵循行政法的合法、合理、及时、便民、高效的原则。然而，现行山林权属纠纷处理程序的设置，违反了这一原则，导致了处理的循环，带来了种种弊端：
　　第一，处理时间过长。如上所述，山林权属纠纷的处理分为四个环节，第一环节为政府的行政裁决，第二环节为上级政府的行政复议，第三环节为一审法院的行政诉讼，第四环节为二审法院的行政诉讼。《湖南省行政程序规定》第一百一十四条规定：行政机关应当自受理申请之日起60日内作出裁决，情况复杂的，经本行政机关主要负责人批准，可以延长30日作出裁决，并应当将延长期限告知申请人。山林权属纠纷形成原因错综复杂，经历的历史时间长，调查取证困难，在政府确权阶段，一般需90日或更长的时间才能作出裁决。行政复议期限为60日，行政诉讼的一审为3个月、二审为2个月，当事人申请行政复议的期限为60日，对行政复议决定不服提起行政诉讼及对一审行政判决不服的上诉期限均为15日。所以，要将山林权属纠纷的处理程序全部走完，起码需要一年的时间。处理的时间本来就偏长，如果再步入循环处理的轨道，这一山林权属纠纷案就不知何年何月才能了结了。
　　第二，林业生产效益不能发挥。《森林法》第十七条第四款规定：“在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木”。《林木林地权属争议处理办法》（林业部第10号令）第五条第二款规定：“在林权争议解决以前，任何单位和个人不得采伐有争议的林木，不得在争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动”。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》（湖南省政府令第152号）第十三条规定：“凡林木、林地权属有争议的地方，在争议解决之前，任何一方不得进入争议地区砍伐林木和从事生产、基建活动”。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》（法（研）发〔1987〕23号）第“一”条规定：“明知林木权属不清，在争议未解决前，擅自砍伐林木，情节严重的应确定林木权属，分别根据具体情况，按盗伐林木罪或滥伐林木罪追究刑事责任；林木权属难以确定的按滥伐林木罪惩处”。由于纠纷长期不能得到解决，争议山场的权属长期处于一种不确定状态，当事人均不能在争议山场从事造林、采伐、抚育等生产经营活动，否则违法，直至追究刑事责任，导致争议山场长期无人管理，林业生产效益长期不能发挥。
　　第三，政府当傀儡。 人民法院在对政府山林权属纠纷行政裁决案的合法性审查中，往往会对案件的事实部分予以认定，但不会对实体上作出判决。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实可以作为定案的依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”。当人民法院的生效行政判决书中认为人民政府对案件事实认定错误，而对案件事实予了以重新认定，并要求人民政府重新处理时，人民政府只能以人民法院生效的判决书中所认定的事实作为定案依据来处理。我们知道，在山林权属纠纷行政裁决中，有什么样的事实，就会有什么样的处理结果。人民法院在对案件事实进行认定的同时，也就对案件在实体上的处理定了一个基调，哪怕政府重新调查取证，重新认定事实，确信政府所认定的事实是客观真实的，但只要人民政府重新认定的事实与人民法院生效裁判文书中认定的事实不一致，政府也只能按人民法院生效判决书中所认定的事实及所定的基调来对案件进行处理，人民政府成了确权的傀儡。如果人民政府依自己重新认定的事实来对案件进行处理，案件到了人民法院之后，又会被人民法院撤销，案件的处理还会继续循环下去。
　　第四，浪费了当事人的人力财力物力和精力，浪费了行政资源和司法资源。
　　第五，社会不稳定。由于案件的循环处理，纠纷长期不能得到解决，当事人怨声载道，集体上访者有之、群体斗殴者有之，严重影响社会的和谐稳定。
　　山林权属纠纷的循环处理问题，该到解决的时候了。

三、行政附带民事诉讼，是破解山林权属纠纷循环处理难题的有效方法

（一）行政附带民事诉讼审理山林权属纠纷案件的判决结果

　　由于人民政府对山林权属纠纷案件的行政处理是一种具体行政行为，人民法院对人民政府处理的山林权属纠纷案的审理适用《行政诉讼法》的规定，只能进行合法性审查，在处理程序上作出判决，而不能在实体上作出判决。如人民法院对山林权属纠纷案单纯作为行政案件来审理，而又在实体上作出判决，则违反了《行政诉讼法》的规定，存在法律上的障碍。如将山林权属纠纷案作为行政附带民事诉讼案件来审理，在民事部分，对山林权属纠纷作出实体判决，这一法律障碍则可消除。
　　用行政附带民事诉讼的方式来审理山林权属纠纷案件，对行政部分和民事部分都作出判决，其判决结果有以下几种情况：
　　第一，如人民法院认为政府的行政处理决定合法（包括程序上及实体上均合法），则在行政部分，判决维持人民政府的处理决定；在民事部分，则将争议山场的山林权属判决给人民政府支持的一方当事人。
　　第二，如认为人民政府的行政处理决定程序违法，但对案件事实的认定清楚，则在行政部分，判决撤销人民政府的行政处理决定，但不要求人民政府重新作出处理；在民事部分，则将争议山场判决给人民政府支持的一方当事人。
　　第三，如认为人民政府的行政处理决定认定事实不清、证据不足，或认定事实错误，则在行政部分，判决撤销人民政府的行政处理决定，亦不要求人民政府重新作出处理；在民事部分，则在查清案件事实或在现有证据的基础上，将争议山场的山林权属判决给享有实体权利的一方当事人。
这样，就无论人民政府的行政处理决定是否违法，由于人民法院在民事部分对山林权属纠纷在实体上作出了判决，所以，案件都不会导致循环处理。