在建立健全市场经济体制的过程中,面对愈演愈烈的商业贿赂形势和跨国商业贿赂案件连续出现的状况,我国把治理商业贿赂作为完善社会主义市场经济的一项重要工作进行了部署,并采取了一系列措施认真抓落实。由于商业贿赂已成为国际性的问题,因而治理商业贿赂需要世界各国的共同努力,特别是以法律为手段,从根本上加以治理。
我国治理商业贿赂的法律实践
我国历来重视打击贿赂犯罪,在立法和司法上都有大量的实践,并取得了显著成绩。
第一,立法得到不断完善。我国刑法第八章对贿赂罪作出了详细的规定,另外针对发生在公司和企业中的贿赂行为,第三章还规定了公司和企业人员行贿罪和公司企业人员受贿罪。先后三次对刑法进行修正,打击贿赂犯罪的刑法体系逐步得到发展和完善,网络越来越严密。
第二,司法和行政执法中把惩治贿赂犯罪始终作为一个重点。我国的纪检监察机关和检察机关每年在部署任务时,都强调要大力惩治国家机关工作人员的贪污贿赂犯罪,而且每年都要处理大量贿赂案件,特别是权钱交易的案件和领导干部受贿案件。
第三,根据形势的变化,加强国际合作,不断提高了打击贿赂犯罪的能力。我国加入了《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》),并以中央纪委全会和国务院廉政工作会议的形式部署了治理商业贿赂工作。
在过去的几年里,各级治理商业贿赂领导小组及其办公室注重把查办案件摆在更加突出的位置,健全了工作机制,加大了督办力度。各地区的有关部门突出查办利用审批权、监管权、执法权和司法权在商业活动中搞官商勾结、权钱交易、索贿受贿和严重侵害群众利益的商业贿赂案件,并注意查处中介组织直接参与或者介绍商业贿赂的犯罪案件、非国家工作人员重大商业贿赂犯罪案件、带有系统性行业“潜规则”特点的商业贿赂案件等,一批涉案金额大、危害严重、影响恶劣的商业贿赂案件得到严肃查处。据统计,2011年1月至11月,全国共查办商业贿赂案件1.48万件,涉案金额42.8亿多元。我国在反腐败方面取得了可喜成绩,得到了广大人民群众的认可,但在透明国际的得分和排位上仍然比较靠后,一个重要的原因是跨国商业贿赂问题没有得到很好地治理。
借鉴《公约》完善商业贿赂治理
为适应国际形势发展的要求和实施公约的需要,我国应借鉴《公约》完善相关制度,以更好的治理跨国商业贿赂。
一是确立“零容忍”的治理政策。我们所处的时代是推行新多边主义与改进全球治理的时代,必须加强和协调国际法治才能解决国际社会共同面对的多种危机问题。基于预防腐败和形成廉洁社会环境的需要,以《联合国反腐败公约》、《关于打击国际商业交易中行贿外国公职人员行为的公约》为代表的一系列国际条约,都明显体现了对贿赂行为的“零容忍”政策。虽然目前实施“零容忍”政策面临诸多困难,且需要较长的时间,但可以通过制度的科学设计和实践的合理操作,逐步实现预期目标。“零容忍”政策的逐步实施到位,有助于形成廉洁的商业环境,从根本上消除贿赂的一些潜规则。
二是完善相关立法,以适应国际合作的需要。首先要制定单行的《反商业贿赂法》。针对现行法律分散,体系不完整的问题,借鉴国际立法的经验,制定统一的单行法律,把科学的原则,好的制度和做法纳入进去。市场经济要与国际接轨,立法也要符合国际趋势的要求,规定中应该包括相关的海外反商业贿赂的条款。可以通过借鉴美国、德国等的立法,参加相关国际协定,涵盖双边合作和多边合作的内容,以填补法律上的空白。
其次要完善合同法和财务税收管理的相关规定。在履行《联合国反腐败公约》的过程中,根据公约第十二条、第三十四条等规定,我国已经在取消特许权、许可证、执照或撤消其他类似文书或者采取其他任何救济行动作为对商业贿赂行为的惩罚措施做出了一些实际举动,但“将贿赂视为废止或者撤消合同的法定事由”等规则的落实还需要在实践中继续落实。所以补充或修改相应的法律法规的任务依旧很重。
另外,需要结合政务公开、厂务公开和村务公开工作的深入开展,与政府信息化建设相衔接,与政府机构改革和行政审批制度改革相配套,推进行政程序法、信息公开法等重要法律的修订和完善。
三是完善打击跨国商业贿赂的国际合作机制。第一,健全多边合作机制。结合《联合国反腐败公约》的实施,加强治理商业贿赂的国际合作。我国加入公约后,遵守公认的国际法规则,善意履行条约义务是国际法的基本准则。国际法的一些规则是国际经验的科学总结,适合与治理商业贿赂的要求,运用这些规则,可以为我国治理商业贿赂工作提供有效的工具。
另外,开展国际合作需要借鉴和遵守国际法规则。《联合国反腐败公约》等国际公约明确规定了治理商业贿赂的国际合作原则,奠定了治理商业贿赂的国际合作基础,我们要利用好这些规则特别是要利用公约提供的框架,与有关国家进行法律合作,利用有效的司法协助,作好调查取证工作；利用《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等国际公约提供的反洗钱国际法律合作框架,解决商业贿赂与国际洗钱紧密相连的问题,维护国家或集体的利益。
第二,健全双边合作机制。在制定和实施双边合作条约时,充分考虑国内的情况,使国际法的原则具体化,使国际合作既符合国际惯例,又切合本国具体实际。当前,要着重在治理商业贿赂能力建设、将腐败分子绳之以法、追缴和返还涉及腐败案件资产等方面加强国际合作,建立健全与跨国商业贿赂有关的执法合作、司法协助、人员遣返、涉案资产返还等方面的工作机制。
另外,还要利用现有的法律合作框架,形成有效的国内追诉机制,在打击商业贿赂方面同世界各国协调行动,使各种法律措施的最终落实在每一个商业贿赂个案的调查和处理过程中。
深圳市行政执法案卷评查办法
广东省深圳市人民政府办公厅
深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市行政执法案卷评查办法的通知
各区人民政府，市政府直属各单位：
《深圳市行政执法案卷评查办法》已经市政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。
深圳市人民政府办公厅
二○一○年十二月二十日
深圳市行政执法案卷评查办法
第一章 总 则
第一条 为加强行政执法监督，规范行政执法行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据有关法律、法规及《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 市、区人民政府（含新区管理机构）实施行政执法案卷评查，适用本办法。
第三条 本办法所称行政执法案卷，是指行政执法机关在行政处罚、行政许可等执法活动中形成的法律文书和材料，经整理归档形成的卷宗材料。
本办法所称行政执法案卷评查（以下简称案卷评查），是指对行政执法案卷进行检查、评议并由此对行政执法行为实施监督的活动。
本办法所称行政执法机关包括市、区人民政府（含新区管理机构）所属的具有行政执法职能的行政机关，法律、法规授予行政执法权的组织以及依法接受委托实施行政执法的组织。
第四条 案卷评查应当坚持发现问题与完善制度相结合，评查结果与落实责任相结合的原则。
第五条 市、区人民政府（含新区管理机构）负责组织、领导所属行政执法机关的案卷评查工作。
案卷评查的具体工作由市、区人民政府（含新区管理机构）的法制工作机构（以下简称评查组织机构）负责实施。
行政执法机关也可以自行对其下属机构或受其委托实施行政执法的组织的行政执法案卷进行评查。
第六条 行政执法案卷应当全面真实反映行政执法活动，体现行政执法行为的合法性、合理性和规范性要求。
第七条 行政执法机关应当建立和完善档案管理制度。在具体行政行为完成后，应当依法将实施该具体行政行为过程中形成的文书材料立卷归档。
第八条 行政执法机关应当配备案卷管理人员，负责本机构的案卷管理工作。
案卷管理人员应当履行下列职责：
（一）指导立卷责任人的立卷和归档工作；
（二）负责案卷的接收、审核、保管、利用、编研和统计工作；
（三）按照规定定期将案卷移送档案管理机构；
（四）与案卷管理有关的其他工作。
第二章 案卷评查标准
第九条 案卷评查标准分为基础标准和一般标准两部分。基础标准是判定行政执法行为是否合法的标准。基础标准根据行政行为的合法性要求设立若干项目，凡有一项不达标的即评定为不合格案卷。
一般标准是判定行政执法行为是否规范、合理以及案卷档案制作质量的标准。一般标准采用百分制的评分方法，按照具体行政行为的规范性要求和案卷归档规范设立若干项目，每个项目下设若干要素，并设定相应分值。对不符合要素要求或案卷归档规范的，扣除相应分值，最后余分即为案卷得分。
第十条 行政处罚案卷的基础评查标准包括以下内容：
（一）行政处罚主体是否具有法定职权；
（二）行政执法人员是否具有执法资格；
（三）实施行政处罚是否准确适用法律；
（四）事实认定是否清楚，证据是否充分；
（五）实施行政处罚是否依法履行主要程序；
（六）实施行政处罚是否存在导致该行政行为无效的其他情形。
行政许可案卷的基础评查标准包括以下内容：
（一）行政许可项目是否具有法定依据；
（二）行政许可主体是否具有法定职权；
（三）实施行政许可是否准确适用法律；
（四）行政许可申请人是否符合法定条件；
（五）实施行政许可是否依法履行主要程序；
（六）实施行政许可是否存在导致该行政行为无效的其他情形。
第十一条 行政处罚案卷的一般评查标准包括以下内容：
（一）行政处罚裁量是否适当且有合理、充分的理由；
（二）实施行政处罚的其他程序是否符合要求；
（三）行政处罚文书是否规范、齐备；
（四）案卷归档是否规范。
行政许可案卷的一般评查标准包括以下内容：
（一）实施行政许可的其他程序是否符合要求；
（二）行政许可文书是否规范、齐备；
（三）案卷归档是否规范。
第十二条 具体的评查标准和方法由市政府法制工作机构负责制定并公布。
第三章 案卷评查程序
第十三条 案卷评查一般每年组织一次，每次抽查两个以上行政执法机关。
案卷评查可以检查全部案卷，也可以按时间段、案卷序号或者其他方式抽查部分案卷。
评查组织机构可以组织两个或者两个以上的行政执法机关对有关行政执法案卷进行交叉评查。
第十四条 市、区人民政府（含新区管理机构）开展案卷评查工作应当成立案卷评查小组。评查小组由政府法制工作机构、监察机关和行政执法部门选报的评查人员组成，也可以邀请专家、学者参加。
第十五条 案卷评查应当按照下列程序进行：
（一）制订评查工作方案，确定案卷评查的有关事项；
（二）确定评查人员；
（三）在开展案卷评查7日前书面告知行政执法部门评查的时间和要求；
（四）评查人员对照案卷评查标准审查案卷；
（五）评查组织机构在评查结束后制作案卷评查单，并将案卷评查情况反馈行政执法部门。
第十六条 行政执法机关如对评查结果有异议的，应当在收到评查结果之日起3日内向评查组织机构提出。
评查组织机构对有异议的案卷进行复核，确认评判有误的予以修正，并最终确定案卷成绩。
第十七条 评查人员评查案卷应当公平、公正，不得隐瞒案卷问题。
评查人员对所评案卷涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私依法负有保密责任。
第十八条 对可能影响公正评查的，评查组织机构应当要求有关评查人员回避。
第十九条 被评查的单位和相关人员应当如实反映情况，提供有关资料，不得弄虚作假。
第四章 案卷评查结果
第二十条 评查组织机构应当在案卷评查结束后通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。
各区政府（含新区管理机构）组织的案卷评查，应当在结束后20日内将评查情况抄送市政府法制工作机构。
第二十一条 案卷评查的结果纳入法治政府建设考核体系和政府机关绩效考核体系。
行政执法机关自行组织案卷评查的，评查结果应当作为公务员年终考核等相关考核和内部奖惩的重要依据。
第二十二条 评查组织机构可以对在行政执法案卷评查中案卷优秀率较高的被评查单位给予通报表扬，对案卷不合格率比较高的单位给予通报批评。
第二十三条 评查组织机构对不合格的案卷，如果发现执法行为明显违法的，可以按照《深圳市人民政府行政执法督察办法》的有关规定，视情节出具《行政执法督察决定书》或者《行政执法督察意见书》；发现行政执法机关有关人员在执法过程中存在行政过错的，可以根据《深圳市人民政府行政过错责任追究办法》的有关规定移交行政监察机关处理。
在案卷评查中发现除前款所列情形之外其他不符合案卷评查标准的问题，评查组织机构应当及时提出处理意见并反馈给行政执法机关，要求其改进工作，有关行政执法机关应当在20日内向评查组织机构书面报告整改情况。
第二十四条 有下列情形之一的，由评查组织机构责令限期改正，逾期不改正的，予以通报批评；情节严重的，移交行政监察机关处理：
（一）未按规定及时报送评查案卷的；
（二）拒绝接受案卷评查的；
（三）不按时报送评查情况报告的；
（四）弄虚作假、制作虚假案卷的；
（五）对评查发现的问题不及时整改的；
（六）违反本办法的其他行为。
第二十五条 案卷评查人员违反本办法第十七条规定，给当事人、利害关系人造成损害的，依法承担责任。
第五章 附 则
第二十六条 法律、法规对案卷评查工作另有规定的，从其规定。
第二十七条 各区人民政府（含新区管理机构）和市政府各行政执法部门可根据本辖区、本部门的实际，依照本办法制定实施细则。
第二十八条 本办法自2011年1月1日起施行。