政府采购合同违约责任该如何界定

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http://finance.sina.com.cn 2005年12月06日 08:46 中国经济时报

　　■谷辽海

　　政府采购合同的违约责任，是指合同当事人因违反有效政府采购合同的义务所应承担的不利后果。这种不利后果指的是民事责任而非行政责任，其产生的前提是存在着有效的政府采购合同。自采购人或其委托的采购代理机构与中标或成交供应商签订书面的政府采购合同即发生法律效力，并将在当事人之间产生法律拘束力，双方当事人均应该按照合同约定全面地、严格地履行各自的合同义务。

　　根据我国《合同法》第一百零七条规定，任何一方当事人因违反有效合同所规定的义务均应该承担违约责任。政府采购合同的当事人自然也不能例外。但我国政府采购法没有违约责任的法定条款，招标投标法只是规定了供应商的违约责任，但没有规定采购人或采购代理机构的违约责任。实践中，对于采购人或采购代理机构的违约行为几乎都不需要承担任何不利的法律后果，而对于供应商的违约行为有承担民事责任的，有承担行政责任的，也有不仅要承担民事责任还需要承担行政责任的等等。下面，我们来进行具体分析。

　　合同违约责任在适用法律时的不一致

　　我国《政府采购法》第四十三条第一款规定，政府采购合同适用合同法。根据我国《合同法》第七章中的违约责任，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。可见，不论是采购人还是供应商，只要存在违反有效合同的约定义务，都应该承担相应的违约责任，显然，这里的违约责任只是民事责任。合同法违约责任章节里没有规定任何一方的违约行为应该承担行政责任。但是，依照我国《招标投标法》第六十条规定，中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿；没有提交履约保证金的，应当对招标人的损失承担赔偿责任。中标人不按照与招标人订立的合同履行义务，情节严重的，取消其二年至五年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。从招标投标法的规定来看，供应商如果存在着违约行为，且情节严重的，不仅应该承担民事责任，还需要承担行政责任。我们知道，我国政府采购法中没有公开招标程序，而主要的政府采购合同都必须通过招标投标程序完成缔约过程，当事人在履行过程中如果发生违约行为分别适用不同的法律会得出不同的结果，如果同时适用《政府采购法》、《合同法》、《招标投标法》的规定，都将使人们走进无所适从的境地。

　　财政部门实施违约的行政处罚随处可见

　　实践中，政府采购合同的违约纠纷通过民事诉讼或仲裁途径解决的非常少见，财政部门对采购人的违约行为实施行政处罚的更是罕见。然而，对于供应商的违约行为实施行政处罚的现象则随处可见。例如，２００５年２月２日的两则行政处罚。其一是广东省珠海市政府采购管理办公室的行政处罚公示：珠海经济特区佳成有限公司在编号为ＺＨＧＰＣ－１７４ＤＪ、ＺＨＧＰＣ－２６３ＤＮ、ＺＨＧＰＣ２００３－３３７ＸＴ的三单采购中，未按合同约定的时间履行其合同规定的义务，根据珠海市政府采购２００５年第二次联席会议的决议，对珠海经济特区佳成有限公司的不按时履约行为进行公示，公示期为半年，自２００５年２月２日至２００５年８月２日止。笔者认为，根据我国《行政处罚法》的规定，这则行政处罚违反了责任法定、处罚法定的基本原则，显而易见是违法的具体行政行为。需要特别说明的是，从这则行政处罚更可以看出我国政府采购法所存在的监督缺位。倘若遇到财政部门自己担当政府采购当事人时，现行法律还是没有能够解决运动员在踢球的同时，不能给自己当裁判的问题，审裁兼一不仅有失公平，而且也是违反我国《行政处罚法》基本原则的。

　　采购人一身兼任“两职”的现象普遍存在

　　除了前述案例所介绍的财政局既当运动员又当裁判员的问题，实践中，采购人或采购代理机构在获取货物、工程和服务的同时，对自己的业务伙伴也就是政府采购合同供应商的违约行为，实施行政处罚的情形同样俯拾即是。例如，２００５年１月２５日，新疆自治区政府采购中心公布的关于停止西安交大红帆科技公司乌市分公司参与自治区区级政府采购的通报：经查实，西安交大红帆科技公司乌市分公司在自治区政府采购中心为新疆财经学院招标投影仪灯泡项目中标后，合同签订两个月一直未能给新疆财经学院供货，严重影响了该校的教学工作。鉴于西安交大红帆科技公司乌市分公司的行为违反了政府采购相关法律法规，自治区政府采购中心决定从即日起至２００５年１２月３１日停止西安交大红帆科技公司乌市分公司参与自治区区级政府采购活动。

　　我们都知道，各地的政府采购中心，不论级别多高，在我国政府采购活动中只是一家中介的政府集中采购代理机构，不是以营利为目的的事业单位，不享有法定的公共行政管理职能，也不属于法律规定的授权准行政主体。因此，当供应商发生违反政府采购合同义务的行为时，作为合同的相对人只能通过法院的民事诉讼或仲裁途径要求违约的供应商承担相应的违约责任。从我们所介绍的案例来看，采购代理机构给予相对人的处罚种类分别是一定期限的禁止交易、公开通报，前者是属于行为罚，后者是属于申诫罚，两者都是行政处罚，这些行政处罚种类只能由享有管辖权的财政厅局这样的行政主体来行使。否则就违反了我国《行政处罚法》所规定的处罚法定基本原则。一旦遭遇行政诉讼，被告将面临着败诉的风险。

　　综上所述，政府采购合同发生违约行为时，不能同时适用我国《政府采购法》、《合同法》、《招标投标法》这三部法律。从我国目前的立法状态来看，财政部门或者其他行政机关不能对供应商的违约行为或者对采购人的违约行为行使公共权力，换言之，行政主体对于政府采购合同的违约纠纷没有行政主管权和行政处罚权。由于我国政府采购立法已经明确规定，政府采购合同适用我国合同法，也就排除了公共权力机关介入政府采购合同纠纷，故我们的财政机关不能同时适用《政府采购法》、《招标投标法》对供应商的违约行为进行处理。否则有违我国行政处罚法立法的宗旨。当然，世界上大多数实施政府采购制度的国家和地区对于政府采购合同的违约行为可以行使主管权，但在我国政府采购法尚未修改之前，行政机关还是无相应的职权。（２９）

(注：本文作者为北京市辽海律师事务所主任、高级律师)



　　

江苏省人大常委会


江苏省律师执行职务条例
江苏省人大常委会


（1991年12月13日江苏省第七届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 律师执业与工作机构
第三章 律师的权利和义务
第四章 法律责任
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为保障律师依法执行职务，发挥律师在社会主义民主与法制建设中的作用，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 律师是国家法律工作者，其职责是通过法律服务，维护国家、集体的利益和当事人的合法权益，维护法律的正确实施。
第三条 律师执行职务，必须以事实为根据，以法律为准绳，忠实于社会主义事业和人民利益，遵守工作纪律，恪守职业道德。
第四条 律师依法执行职务受法律保护。
国家机关、企业事业单位、社会团体和公民，应当支持律师依法执行职务。

第二章 律师执业与工作机构
第五条 依法取得律师资格，并持有省级司法行政机关颁发的律师工作执照的人，方可以律师名义从事律师业务。
符合律师条件，依照国家有关规定持有省级司法行政机关颁发的律师（特邀）工作证的人，也可以律师名义从事律师业务。
第六条 律师工作执照和律师（特邀）工作证，每年由省级司法行政机关注册一次，未经注册的一律无效。
第七条 律师执行职务的机构是律师事务所。律师事务所受司法行政机关的领导、管理和监督。
第八条 律师必须通过所在律师事务所的指派承办律师业务，未经指派不得以律师名义从事律师业务，收取报酬。
律师事务所指派律师执行职务，应当尽量满足当事人的指名要求。
律师不得同时在两个律师事务所执行职务。
第九条 人民法院、人民检察院的离休、退休工作人员符合律师条件，依照国家有关规定应聘担任律师（特邀）的，不得承办与曾经参与审理、公诉的案件有关的律师业务。自其离休、退休之日起两年内，不得承办与原单位受理案件有关的律师业务。

第三章 律师的权利和义务
第十条 律师参与诉讼、仲裁或者从事其他律师业务，应当向人民法院、仲裁机构或者其他有关单位出示律师工作执照（证），并提交当事人的授权委托书和律师事务所出具的介绍信。
第十一条 律师自向人民法院、仲裁机构或者其他有关单位提交承办案件的证明时起，有权查阅本案材料。
第十二条 律师阅卷，应当保持卷面的整洁和完整，不得涂改和毁弃。
第十三条 律师有权查阅、摘录除人民法院讨论案件的记录、报告之外的案卷材料；人民法院应当为律师提供阅卷场所。经人民法院许可，律师可以复制有关案卷材料。
律师复制、摘录的案卷材料，应当归入该案卷宗，由律师事务所存档。
第十四条 有律师担任辩护人或者代理人的第二审案件和再审案件，人民法院决定不开庭审理的，应当及时通知律师阅卷、提交辩护词或者代理词。
第十五条 律师可以接受当事人及其法定代理人的委托，代理诉讼案件的申诉。代理申诉的律师在原审中没有参与诉讼的，经人民法院同意，可以查阅有关材料。
第十六条 律师担任刑事案件辩护人的，在人民法院的判决书、裁定书发生法律效力前，有权依法会见在押被告人。
第十七条 律师持工作执照（证）和律师事务所的专用介绍信会见在押被告人，看守所应当准予会见，并提供会见场所。实行戒护的，不得妨碍律师与被告人之间的谈话。律师与被告人的谈话内容不受追问。
会见应当由两名律师或者一名律师和一名律师事务所指派的工作人员进行。
第十八条 律师会见在押被告人，应当防止被告人逃跑、行凶、自杀等事件发生。会见结束，应当按看守所规定的手续，将被告人交与看管人员。对于看管中需要注意的问题，应当及时告诉看守所。
第十九条 律师可以与在押被告人通信，看守所应当及时转递，不得隐匿或者毁弃。
第二十条 律师承办的案件，主要知情人是正在预审期间的在押被告人，律师可以由公安、检察机关的办案人员陪同，向其调查取证。取证内容限于与承办案件有关的事实和证据。
律师所调查的问题，与正在预审期间的在押被告人本身案件有利害关系的，应当拟出调查提纲，由公安、检察机关的办案人员向其问明情况，并及时将材料转交承办律师或者律师所在的律师事务所。
第二十一条 律师承办案件，可以向知情的劳动教养人员、正在服刑的罪犯以及被治安、司法拘留的人调查取证。
第二十二条 律师依法执行职务，可以向有关单位和个人调查、收集与承办法律事务有关的证据材料，有关单位和个人应当予以协助，并依法提供有关证据材料。
对于法律、法规规定不能提供的，应当向律师说明，并出示有关的法律、法规。
第二十三条 律师参与诉讼，对因客观原因不能自行收集的证据，可以提请人民法院收集，人民法院应当调查收集。但法律规定当事人及其诉讼代理人不得自行收集的证据或者不影响人民法院确定法律责任的证据除外。
第二十四条 有律师参与诉讼的案件，人民法院应当至迟在开庭三日前，将出庭通知书送达律师，法律另有规定的除外。
律师应当按时出庭执行职务，但因案情复杂或者其他特殊情况，确实不能做好出庭准备的，应当在开庭二十四小时前向人民法院申请延期审理，人民法院在不影响法定结案期限的情况下，应予准许。
第二十五条 律师应当及时、全面、客观地向人民法院提供其收集、调查的证据。
对律师提供的证据，人民法院应当认真审查，并将审查意见记录在卷。
第二十六条 在庭审阶段，法庭应当允许律师依法出示自行收集的证据材料，并保证律师有必要的发问、质证和辩论时间。
对律师当庭发表的辩护或者代理意见，人民法院应当记录在卷。
第二十七条 律师向人民法院提出的书面证据、辩护词、代理词，人民法院签收后应当归入案卷；对意见书和其他与本案有关的材料，人民法院认为必要的也应当附卷。
第二十八条 律师代理仲裁案件以及其他非诉讼法律事务，向有关单位提出的正式书面意见，有关单位应当附卷。
第二十九条 律师出庭，应当严格遵守法庭规则和秩序，不得妨碍诉讼的正常进行。
第三十条 律师对在执行职务中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当保守秘密。
第三十一条 律师应当教育当事人服从正确的裁判。
第三十二条 有律师参与诉讼的案件，人民法院应当在该案的判决书、裁定书或者调解书上列明律师姓名及其所在律师事务所，并在上述文书送达当事人的同时，将副本送达承办律师。
律师参与仲裁或者其他非诉讼法律事务的，仲裁机构或者其他有关单位制作、送达法律文书时，依照前款规定办理。
第三十三条 律师事务所对律师承办的案件，认为人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，在认定主要事实或者适用法律上确有错误，有权向原审或者上级人民法院提出书面意见，原审或者上级人民法院应当认真处理，及时作出答复；律师事务所也可以直接申请人民检察院进行法律
监督。
第三十四条 律师对提出违法要求、拒不如实陈述案情、经说服教育无效的被告人或者被代理人，有权拒绝为其辩护或者终止代理。

第四章 法律责任
第三十五条 对律师依法执行职务进行干扰、阻碍、侮辱、诽谤或者打击报复的，律师及其所在律师事务所有权向有关单位提出控告，责任者所在单位或者上级主管部门应当根据情节轻重，对责任者给予批评教育或者行政处分；违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机
关给予处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第三十六条 故意隐匿、毁弃律师与在押被告人之间信件的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十二条的规定给予处罚。情节严重，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第三十七条 没有律师工作执照（证），以律师名义从事律师业务的，任何单位、个人均有权向当地司法行政机关检举。司法行政机关应当予以取缔，并予以批评教育，没收非法所得。骗取、敲诈勒索公私财物的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十三条的规
定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第三十八条 对取得律师资格但没有律师工作执照（证），以律师名义从事律师业务，经警告仍不改正的，司法行政机关可以依法取消其律师资格。
第三十九条 律师在执行职务中，有下列行为之一的，司法行政机关应当根据情节轻重，分别给予批评教育、行政处分或者暂停执行律师职务、吊销律师工作执照（证）、直至依法取消其律师资格的处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任：
（一）行贿、索贿或者受贿的；
（二）泄露国家秘密、商业秘密或者个人隐私的；
（三）制造伪证或者明知是伪证仍向法庭提供的；
（四）为被告人串通案情，逃避法律制裁的；
（五）因透露案卷材料造成恶劣影响或者引起严重后果的；
（六）违反法庭规则，经指出仍不改正造成不良影响的；
（七）私自接受律师业务，收取报酬的；
（八）涂改或者毁弃案卷材料的；
（九）法律、法规规定的其他损害国家、集体利益和当事人合法权益的行为。
第四十条 承办律师未按有关规定执行律师职务的，律师事务所应当向委托人退还所收取的全部或者部分费用。

第五章 附 则
第四十一条 在本省行政区域内执行职务的律师，均适用本条例。
第四十二条 本条例自公布之日起施行。



1991年12月13日